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关于进一步发挥人大代表作用的调研与思考
(发布日期:2015-03-09  责任编辑:云和县人大办)

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关于进一步发挥人大代表作用的调研与思考

 

云和县人大常委会代表工委

 

人大代表是人民代表大会的主体,是人大及其常委会依法行使职权的重要基础和依托,是人民利益和意志的代表者和体现者,是人民群众呼声的代言人。人大代表能否有效行使职权、履行义务、发挥作用,不仅直接影响到国家权力机关作用的发挥,更决定着人民群众能否最终行使当家作主的民主权力。新时期如何进一步发挥人大代表的作用,既是当前社会各界及社区百姓关注和热议的话题,也是一个需要不断研究和探讨的重要课题。

近期,本人深入乡镇、街道、县直有关部门,对我县人大代表作用发挥情况进行了专题调研。以下结合我县人大在发挥代表作用方面的点滴实践,谈几点思考

一、基本做法

2012年县第十五届人大换届以来,我县人大常委会紧紧围绕党委的中心工作,服务改革发展稳定大局,解放思想、与时俱进,注重研究人大代表工作的新情况、新问题,积极探索、不断创新,代表作用成效显著。

    (一)完善基础工作,为发挥代表作用提供平台。从基础工作入手,抓基层建设、抓制度完善、抓活动规范,积极为代表发挥作用创造条件。把150名县人大代表按乡镇和工作行业分成10个代表小组,并制发了代表证和代表手册,为人大代表持证开展视察活动提供了便利。围绕代表学习、视察、审议、联系选民等活动制定了多项制度,并建立了活动室,使代表工作有章可循。规范了代表小组活动内容,使每次代表活动都有计划、有专题、有报告、有效果。

(二)加强学习培训,提升代表履职能力。新一届人大代表依法选举产生后,县人大常委会针对代表队伍中新代表多(150名县代表中新当选代表97名占65%、工农一线91名占61%)、对人大方面的知识掌握不够、对如何履行代表职务不甚熟悉等实际情况,制订并实施了代表学习培训计划。采取集中培训与代表小组分散学习相结合、学习培训与会前调查、视察相结合等方式,组织代表学习政治理论、人大业务知识及与履职行权有关的经济、科技、文化等知识。通过任前集中业务培训、履职专题培训、以会代训等方式,提高了代表的履职能力。

(三)拓展知情知政渠道,丰富代表参政议政形式。以组织代表参加各项调研、执法检查和视察活动,向代表发送学习资料,邀请代表列席常委会等形式,使不同岗位的代表了解人大常委会工作和“一府两院”的基本情况,参政议政做到有的放矢。同时,把管理和使用好“浙江省代表履职服务平台”,作为代表知情知政的重要途经来抓。

(四)积极开展“双联”活动。从完善机制入手,以制度为先导,确保联系工作常态化和长效性。制订出台了《云和县人大常委会组成人员联系代表办法》和《云和县人大代表联系原选举单位和人民群众的实施方案》。活动按照条块结合,便于联系、便于工作的原则进行。同时坚持常委会主任接待代表和群众来访和上门走访看望代表与群众制度,密切与代表及人民群众的联系。

(五)搭建履职平台,激发代表参政议政的热情。一是开展“集中视察”活动,搭建了解民情的平台。每年的人代会前和年中组织代表开展有针对性的专题视察活动。对辖区内影响经济和社会发展的重大问题和焦点问题,集中进行视察,增进了代表间的联系和沟通,增强了视察活动的力度。二是分代表团组织开展“代表集体约见部门负责人”活动。代表与部门负责人 “零距离”交流,心贴心沟通,每次活动都推动了一批民生问题的解决。三是结合“治水”工作,组织和动员全县各级人大代表积极参与开展了“关心母亲河溪,查找水污染源,恪尽代表职责”主题实践活动。让代表做水资源污染治理的监督者和参与者。四是结合群众路线教育活动,开展了“代表作表率履职在行动”主题实践活动。动员引导各条战线上的代表,立足本职工作,发挥自身优势,服务发展、服务大局,按照“行使职权有作为、联系群众有成效、回报社会有贡献”,努力争当“四个人”(即“人民群众代言人、经济发展带头人、平安和谐维护人、公益事业热心人”)。通过大力宣传和组织引导,该项活动开展的有条不紊,有声有色,涌现出了一大批先进典型和事迹。五是开展“代表述职评议”活动。制订《关于开展县人大代表向选民述职工作实施方案》,组织代表面对面向选民汇报履职情况、听取提出意见、接受选民监督,增强了代表的责任感和使命感。六是开展评先树优活动,激励和促进代表履职。为激发代表的履职热情,每年年终开展优秀人大代表、优秀代表建议和先进代表小组评选活动,并在次年大会上进行表彰。

(五)强化建议督办,保障代表参政议政权利。县人大常委会始终把抓提高代表建议质量作为提高建议办理质量的突破口,开展了提高代表建议质量“五个一”活动,使代表建议更具针对性、可行性,质量逐年提高;从抓好建议提出、交办、督办、反馈等环节入手,出台了《关于进一步提高代表建议质量和办理实效的若干意见》,实行拟办预分类制度,在承办单位办理代表建议“三见面”活动,推行了代表建议办理结果“合议制”测评,每一年度主任会议和常委会会议都要听取代表建议办理调研情况。通过实行多形式全方位督办,建议解决率逐年提高。

二、影响代表作用发挥的主要因素及原因分析

我县在发挥代表作用方面做了大量富有成效的工作,取得了一定的效果,但在调研中,发现影响代表作用的发挥即有主观原因也有客观原因。主要表现为:

(一)思想认识不到位,参政议政意识不强,缺乏使命感。有的代表在思想上缺乏履行职责的主观愿望和内在动力,把代表当作一种荣誉或政治资本,而不理解人大代表是一种国家职务,没有认识到代表具有的崇高法律地位和重大政治责任。在大会期间,表决时举举手、选举时划划圈、审议讨论时表表态,代表活动时凑凑数,提交建议时签签名,把参加人代会和代表活动看作是“奉命行事”、“例行公事”。有的代表把自己等同于先进工作者或劳动模范,满足于做好本职工作,对代表闭会期间活动不重视、不积极;也有的担任领导职务的代表因忙于开会或应付繁重的本职工作,很少参加代表活动;还有的代表只注重参加一年一次的人代会,对闭会期间的视察监督、执法检查、工作评议等则不热情、不积极,很少或者根本不参加代表活动,不能很好地去体察民意、了解民情、反映民声,造成讨论审议一言不发,建议议案一件不提,对参政议政缺乏政治热情,缺乏强烈的使命感和责任感。有的认为行权履职既无报酬,又耗费精力,还会遇到阻力,是费力不讨好的事,因而对代表工作不主动、不积极,敷衍了事,能推就推。

(二)代表文化水平总体不高,缺乏履职底气。虽然近年来基层农民代表的整体素质有所提高,但从我县目前72名基层代表结构看,40岁以下的仅占19.4%,大专文化以下的占91.7%。由于部分代表年龄偏大、文化程度偏低,缺乏必要的理论功底、文化素质和法律知识,加之一些代表平时又不注重学习,导致对党的方针政策了解不多,对国家法律知识知之甚少,对人民代表大会制度理解不透,对现行政策掌握不够,参政议政的能力弱,水平低,在履行职务中总是觉得心有余而力不足,反映问题也仅限于自身的利益或身边的琐碎小事,思想上有顾忌,开会讨论时说不到点子,反映问题认识片面,抓不住问题的实质;审议发言时只说好话,或不说话,缺乏独到见解和理性分析,也提不出有建设性的意见和建议,甚至有的当了一届代表,没有提过一件议案和建议。

(三)代表结构不尽合理,对代表作用发挥有一定影响。例如,我县第十五届人民代表大会目前共有代表147名(原有150名,其中有3名暂停代表职务)。按届别分类:其中农村代表72名(49%),机关单位代表66名(45%),企业代表9名(6%),机关代表过多,企业界代表过少。按级别分类:66名机关单位代表中,属领导的副县级以上领导15名(22.7%);正科级领导30名(45.4%);副科级领导3名(4.4%),中层干部领导4名(6.0%),学校医院领导5名(7.5%),社区正职8名(12.0%),副职1名(2%),普通职员、律师界一个代表都没有,都被各级领导代表了,即使按公务员级别分类计算领导, 48名副科以上代表还占比73%,结构不合理很明显的;72名农村代表中属村干部的支书13名(18.0%),主任27名(37.4%),副支书和副主任共4名(6%),支委及经联主任3名(4%),普通村民25名(34.6%,其中有6名经营企业占8%),村干部占65%,“领导”代表过多了。9名企业代表加村民中的6名企业经营者共15名,没有一名产业工人,非常没有代表性。从云和县第十五届人民代表大会147名代表构成看,不带“长”的普通劳动者只有19名,占13%,代表结构显然是不合理的。从中可知:一是领导干部代表较多,不利于人大履行监督行政、司法机关的职能,客观上也造成了在人大议事过程中代表实际地位的不平等。二是社会代表、基层群众代表偏少。这就不可避免地造成真正了解和反映基层群众情况的代表少,使得基层民意反馈渠道缺乏,一定程度上拉大了人民群众与人民代表之间的距离,代表发挥作用受到影响。

(四)闭会期间代表小组活动质量不高,影响代表履职的积极性。由于有些代表小组在活动前准备不充分,选题不准不专,调研不够深入,活动针对性不强,不能很好地将本区域中心工作和代表感兴趣的问题联系起来,活动重感情联络,轻实效和工作监督。代表视察调研时间安排很紧,代表们走马观花,难以深入了解情况;有的调研专业性较强,由于事前未安排专业学习,代表们在调研中就很难把握关键的专业性问题;有的活动只听到成绩,看不到问题,代表们难以提出有针对性的建议,导致活动质量欠佳。

(五)代表服务保障机制落实不到位,影响代表履职效果。一是代表知情知政的渠道不够宽、信息不够畅通。调研中了解到,目前代表知情知政的渠道仍只限于听报告、看资料等形式,往往是被动式、通报式的,而通报往往是报喜多报忧少,致使代表知情知政不全面。人大的审议表决虽说是集体行使权力,但作为主体的人大代表在审议表决时都需要高度的独立性,而由于“知情知政”的程度限制,在审议表决时往往出现随大流的情况。二是部分单位对代表建议、意见办理不够重视。办理代表建议存在重答复轻办理,注重满意率轻视解决率,代表建议意见和为民代言的合理诉求得不到落实,这在不同程度上挫伤了人大代表的积极性从而影响了代表作用发挥的热情。三是当前社会上对代表这一职务还缺乏足够的认识,代表所在单位不尊重、不支持、不配合代表工作的现象时有发生,代表活动受到经费、时间、场地等的限制等,这些客观上都对代表履职和发挥作用产生了许多消极的影响。

(六)监督机制不够健全,使代表接受监督措施乏力。《代表法》对代表参加人代会做出了比较严格的规定,但对闭会期间代表活动的不作为行为,没有相应的制约规定。虽然,法律规定选民有权监督自己选出的代表,而在什么情况下行使监督权,采取什么形式、谁牵头组织行使监督权,选民对代表履职情况不了解怎样监督,而代表履职没有固定标准,罢免自己选出的代表要符合哪些条件和程序等,法律没有具体规定。地方组织法规定县级人大常务委员会只对“一府两院”的工作行使监督权,对本级人大代表只有联系的职责,而无监督的权利。选民对自己选出的代表履职行为缺乏有效的监督,在一定程度上导致了代表缺乏责任感和危机感,失去了履行职务的外部动力。尽管代表法和选举法对监督代表工作都作了明确规定,但没有设定必要的监督形式和手段。目前对人大代表监督的形式主要是定期向选民述职,接受选民的评议。但在实际工作中,听取述职评议的不是全体选区选民,而是部分选民代表,而且多数选民代表对代表并不熟悉,对其履行职务情况的了解仅限于代表的自我汇报,仅靠述职评议难以达到对代表履行职务进行有效监督的目的。

(七)代表兼职制度是造成代表履职的外在压力缺失和内在动力不足的体制因素。代表法规定,代表履职,不脱离各自的生产和工作。目前,除了人大常委会专职委员外,其他代表都是兼职的。尽管代表法规定,代表出席人代会和参加闭会期间的代表活动,应当安排好各自的生产和工作,优先执行代表职务。然而,对大部分工农代表来说,本职工作才是他们的“衣食之源”,他们无法通过履行代表职责来维持体面的生活,甚至是基本的生活。因此,工农代表的绝大部分时间和精力都只能倾注于本职工作,对代表职务只能“顺便”行使,甚至是“敷衍”。对有些领导干部代表(所谓的“职务代表”)来说,他们既是监督者又是被监督者,对这些代表来说,发挥联系群众表达民意的作用很难体现。还有一些代表,如企业家、专业技术人员等,他们本职工作非常繁忙,执行代表职务时间很难保证。正是由于代表的兼职制度,客观上影响代表参政议政质量,致使出现“挂名代表”、“举手代表”的现象发生。

三、新形式下充分发挥代表作用的对策

(一)统一思想,提高认识。由于我县多数代表在农村,各乡镇(街道)党委要从对人大工作的重视上、从对代表的关心上来加强和改进党的领导。要把人大工作纳入重要工作议程,经常研究工作,帮助解决问题,从政治上、经济上积极支持人大代表开展工作。县人大常委会、各乡镇人大主席团和街道人大工委要充分创造条件,通过精心组织闭会期间的代表视察、执法检查、评议等形式多样的活动,充分调动广大代表依法管理国家事务的积极性。同时,要加大对人民代表大会制度宣传力度,逐步扩大代表在整个国家政治生活、人民群众中的影响力和认知认可度,营造全社会尊重、支持代表依法行权履职的良好氛围。

(二)注重素质提升,为代表发挥作用夯实能力基础。党的十八大对基层人大代表的基本素质、专业素质和履职素质提出了新要求。新修订的《选举法》对此也作了明确规定。因此,是要把好代表入口关,注重代表素质,严格依法选举。换届选举时,按照《选举法》要求,严格程序,依法选举。把具有奉献精神、敢于为民执言、政治、文化素质较高和工作能力较强的人选为人大代表。二是要提高培训的针对性。要抓好代表任前、专题业务和届中履职和培训。要根据当选代表自身的特点,结合工作实际,有针对性把宪法以及组织法、选举法、代表法等与代表履职密切相关的各项法律法规、人大制度的基本理论、代表议案和建议撰写、财经知识和预算审查等知识作为培训的重点,完善代表知识结构。三是要丰富培训的形式。要将多媒体、电子网络等现代技术运用到代表培训中,不断充实和创新培训方式,使培训工作跟上时代发展的需要。四是要增强培训的时效性。要适时组织代表加强对党的路线方针政策、县委和人大会议精神的学习,使代表及时将会议精神贯彻到履职当中,提高代表的政治敏锐性。五是要保证培训的经常性。要把代表的培训贯穿于代表任期的全过程,通过探索建立代表培训档案的形式,研究制定有利于提高代表素质,发挥代表作用的长效培训机制。

(三)完善代表结构,保证代表作用的有效发挥。要正确处理代表结构与代表素质间的关系,找准代表构成、代表履职能力和发挥代表作用间的结合点,一方面要考虑人大代表的代表性,科学界定代表的界别和条件,力求做到职业结构多面化、知识结构合理化、党派结构多元化、年龄结构阶梯化,以保证各阶层的利益和诉求通过其在人民代表大会中的代表反映到决策中来。另一方面,不能降低代表的标准,要考虑代表的政治素质、道德素质、能力素质对代表作用发挥产生的影响。一要在今后的人大换届选举中,增加一线和非党代表的比例,避免领导干部、企业经营者占用工人、农民代表名额现象的发生。二要适当增加专业代表的比例,使代表在其熟悉的领域更好地参与对政府各项工作的监督。

(四)抓好闭会期间代表活动,提高活动实效。一是要突出主题。各代表小组在组织代表活动时,活动主题要鲜明。要围绕全县经济和社会发展的大事、重点工程建设、常委会作出的决议决定、群众关心的热点难点和焦点问题开展视察、调研活动,结合代表广泛关心的问题,找准切入点,提高代表参与的积极性。视察、调研要有针对性、要深入,既要让代表看到好的一面,也要看到存在的不足。专业性较强的主题活动,事前要安排专业知识培训,保证代表在听取专项工作汇报、视察中能听得懂、看得明白,发言能够有的放矢、切中要害。活动中可以向群众、单位发放调查问卷,广泛收集意见,以供代表参考。二是要规范程序。组织代表活动要做到计划详实、内容充实、程序规范,每次活动都要有汇报、有座谈、有视察、有建议,避免代表活动走形式、走过场的现象。三是要鼓励代表开展个人视察活动,充分利用代表个人持证视察的灵活性,深入基层和群众,就涉及民生、影响群众生活的具体问题进行视察调研,为提出代表建议提供可靠资料,提高代表活动的质量。

(五)坚持服务创新,为代表发挥作用创造有利条件。党的十八大指出,要建立代表联络机构,加强与代表的联系,努力为代表执行职务创造良好的外部条件。

首先,从人大常委会角度来看,常委会是人民代表大会的常设机关,在法律上担负着处理权力机关日常事务、联系代表的职责;工作上则有给予代表鼓励和支持的义务。因此,各级人大常委会组成人员要继续保持与代表的联系,积极组织并参加所在代表联络组的各项活动,倾听代表呼声,真正成为代表的“贴心人”、“娘家人”。对代表活动中提出的各类议案、建议等,常委会要不断加大督办力度,以有效保护代表的议政热情,维护代表的权利。要充分考虑代表兼职的实际情况,不断创新闭会期间的代表活动形式、拓展代表活动内容,因地制宜地组织开展闭会期间的代表活动,尽可能地化解代表本职工作和执行代表职务的矛盾。

其次,就“一府两院”而言,要重视代表履职成果。代表建议权是代表履职最普遍的基本权利。“一府两院”要在认真办理好代表提出的每一件建议、意见,自觉接受人大代表监督的同时,从人力、物力、财力等方面,对代表活动予以必要的支持,为代表执行职务解决后顾之忧。

第三,社会各界要全力支持代表依法履行职务的行为,尤其是代表所在单位及代表活动涉及到的单位,要按照法律的要求,尽可能地为代表执行职务提供方便。

(六)完善履职机制,为代表发挥作用提供制度保障

首先要落实代表知情知政权。一是要实行工作通报制度。“一府两院”及相关部门应尽量扩大政务公开度,通过规范的程序和形式,定期将工作情况寄发给代表,使其充分、及时地了解政情。二是要建立重大事项听证会制度。县政府及有关部门在作重大决定,特别是涉及群众切身利益的决定前,应通过召开代表听证会、论证会、议证会、设立代表信箱等形式,听取代表意见,了解群众意愿。三是要建立代表列席政府会议制度。要积极创造条件,有计划地组织代表列席县政府常务会议及有关会议,方便代表了解政情政务,监督政府工作。

其次要完善对代表激励与约束机制。一是开展代表履职登记制度,发挥代表履职档案的作用,对代表任期内参加活动、专题审议、提出建议、开展视察等情况定期在全体代表或广大选民中予以通报,同时将代表履职情况向其所在单位党组织通报,使代表置于社会、选民和原单位的监督之下。二是经常性开展代表述职评议制度,让代表定期向选民汇报履职情况,听取选民意见,把代表置于选民、选区的监督之下,增强代表履职责任感。三是充分利用好代表联络站这个平台,建立代表公示和联系选民制度。通过在代表所在选区制发标准的公示牌,公开代表的姓名、单位、办公地点和联系电话、制定《代表联系选民手册》,明确每位代表的重点联系户和重点联系人等措施,促进代表与选民的密切联系。四是要建立人大代表约见政府有关部门领导制度,加强代表与政府有关部门的交流和沟通,利于形成下情上知、上情下达的工作局面,增强工作的互动性,激发代表履行职务的责任意识。

 

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